دکتر مصطفی جهانبخش، مدیر گروه سیاست خارجی مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی در گفت و گو با ما به تلاش ها و برنامه های متولیان این موضوع برای مدیریت پدیده مهاجران اتباع خارجی اشاره کرده است.
به تازگی، وزیر کشور خبر از ارسال لایحه تشکیل سازمان ملی مهاجرت به مجلس داده است.البته چند سال پیش هم لایحه ای با همین عنوان در مجلس مطرح شده بود، ضمن این که خود مجلس نیز طرحی در ارتباط با مهاجران در دست بررسی دارد. یعنی مطرح شدن چند طرح و لایحه درخصوص پدیده مهاجران، تا حدی درک سیاست های متولیان را برای مردم سخت کرده است. لطفا در رابطه با طرح و لوایحی که برای سیاست گذاری در این عرصه مطرح هستند کمی برای خوانندگان ما توضیح دهید.
نخستین تصمیم قوه مجریه برای سیاست گذاری جدید در این حوزه به زمان دولت تدبیر امید بر می گردد. در شهریور سال ۱۳۹۹ و ۲ سال پس از موافقت شورای عالی اداری با ایجاد سازمانی برای ساماندهی امور اتباع، مهاجران خارجی و پناهندگان و همچنین برقراری ارتباط مؤثر با نهادها و سازمانهای بینالمللی، دولت لایحه تشکیل "سازمان مهاجران اتباع خارجی" را تدوین و برای تصویب به مجلس ارسال کرد. این لایحه پس از اعلام وصول از سوی هیئت رئیسه مجلس برای بررسی و تائید اولیه به کمیسیون سیاست داخلی و شوراها به عنوان کمیسیون تخصصی ارجاع شد و کمی بعد توسط این کمیسیون برای ارزیابی کارشناسی در اختیار مرکز پژوهش های مجلس قرار گرفت که بررسی های کارشناسی این مرکز نشان می داد این لایحه مزایای چندانی ندارد. بنابراین با کلیات آن در جلسه کمیسیون امور داخلی کشور و شوراها مخالفت شد و کمیسیون با توجه به نیاز کشور به وجود یک متولی مشخص در این حوزه به مرکز پژوهش ها ماموریت داد تا لایحه مذکور را اصلاح کند. این لایحه با مشارکت نهادهای مرتبط و موسسات علمی و دانشگاهی در قالب طرحی تقدیم کمیسیون امور داخلی کشور و شوراها شد. با موافقت کمیسیون امور داخلی کشور و شوراها، طرح مذکور، به صحن علنی ارسال شد و کلیات آن در آبان ۱۴۰۲ به تصویب نمایندگان مجلس یازدهم رسید اما عمر این مجلس برای بررسی و تصویب نهایی (شور دوم ) آن کفاف نکرد و حالا بار دیگر این طرح در دستور کار کمیسیون امور داخلی کشور و شوراها قرار گرفته است.
گویا دولت در سالجاری لایحه «تشکیل سازمان مهاجران اتباع خارجی» و همچنین «لایحه اصلاح برخی از احکام قانونی مربوط به تابعیت» را از مجلس پس گرفته و چند روز قبل هم لایحه « تشکیل سازمان ملی مهاجرت » را برای تصویب به مجلس داده است؟
بله؛ همین طور است. البته لایحه ای که دولت به تازگی برای تصویب به مجلس داده در راستای اجرای قانون برنامه هفتم کشور است. در واقع طبق ماده ۸۶ این قانون به منظور ساماندهی مهاجرین و اتباع بیگانه، وزارت کشور با همکاری دبیرخانه شورای عالی امنیت ملی مکلف به تشکیل سازمان ملی مهاجرت است.
یعنی لایحه جدید دولت با طرح «تشکیل سازمان ملی اقامت مهاجران» که در دستور کار کمیسیون سیاست امور داخلی کشور و شوراهاست، تفاوت دارد؟
بله؛ در واقع مبنای لایحه اخیر دولت فقط تشکیل یک نهاد برای حوزه مهاجران است نه بیشتر. اما موضوع طرح -«تشکیل سازمان ملی اقامت مهاجران» - مجلس، ساماندهی قوانین و زیست اتباع خارجی در ایران است و نگاه خیلی گسترده تری به این حوزه دارد. به طوری که با ورود یک تبعه خارجی به کشور، مشخص می شود که او چه وظایف و محدودیت هایی دارد و همچنین با چه مکانیسم هایی می تواند برخی امتیازات را بدست بیاورد. به عبارت دیگر این طرح شرایط زیست یک تبعه مجاز خارجی را در کشور تبیین می کند. مثلا اگر این فرد بخواهد در ایران شاغل شود و زندگی کند باید چه کارهایی انجام دهد. البته ما از چند دهه پیش قوانینی در این حوزه داریم اما با توجه به شرایط جدید کشور به لحاظ اقتصادی و همچنین حساسیت هایی جامعه، این قوانین در این طرح به روز رسانی شده است . ضمن این که در خیلی از موارد دچار خلاء قانونی بودیم که طرح مجلس سعی کرده این خلاء ها را پوشش دهد. یا در بعضی جاها قوانین مهاجرتی ما بازدارندگی ندارد که این طرح این موضوع را دیده است.
طرح تشکیل سازمان ملی اقامت چه مفاد قابل توجهی دارد؟
در این طرح، تمرکز اصلی بر موضوع اقامت است، نه تابعیت. چون تجربه نشان داده است که با اعطای تابعیت، مسئله مهاجرت حل نمیشود. از سوی دیگر یکی از نکات اساسی آن، ایجاد تمایز بین زیست مجاز و غیرمجاز است. هدف این است که برای اتباع غیرمجاز آنقدر محدودیت ایجاد شود تا نتوانند براحتی در اینجا بمانند و زندگی کنند و این گونه حساسیت جامعه ما نسبت به مهاجران نیز کاهش یابد.
از سوی دیگر برای ایجاد انسجام سازمانی، در این طرح موضوع تشکیل شورا پیش بینی شده است. همچنین بحث هایی مثل اقامتهای یکساله، سهساله و پنجساله -به صورت پلکانی – برای مهاجران اتباع پیشنهاد شده است تا آن ها بتوانند برای آینده خود برنامهریزی کنند. در حوزه ورود و خروج نیز تغییراتی در نظر گرفتهایم، زیرا بازدارندگی قوانین فعلی ما کاهش یافته است.ضمن این که الان به دلیل مشکلاتی که وجود دارد نمی توانیم جذب سرمایه سرمایه گذاری اتباع حتی آن هایی که به صورت مجاز در ایران زندگی می کنند را داشته باشیم. به همین خاطر در این طرح یکسری مزایا برای اتباع مجاز دیده شده تا بتوانند در ایران سرمایه گذاری کنند و مثل شهروندان ایرانی از یکسری خدمات در حوزه های غیر سیاسی مثل آموزش، بهداشت و درمان، استملاک و... بهره مند شوند. البته ناگفته نماند که اعطای اقامت در خیلی از کشورها وابسته به خرید ملک است اما در ایران با توجه به حساسیت هایی که در عرصه های اجتماعی، سیاسی و امنیتی نسبت به مهاجران غیر مجاز وجود دارد اتباع نمی توانند ملک خریداری کنند که در این طرح این مشکل رفع شده و اتباع مجاز بعد از مدتی می توانند تملک داشته باشند.
چرا در طرح مجلس بحث اعطای تابعیت به اتباع مجاز مطرح نشده است؟
همان طور که اشاره شد این طرح مبتنی بر تابعیت است. اصلا موضوع اعطای تابعیت متفاوت است. فرایند خاصی برای خودش دارد که در حال حاضر با توجه به شرایط و حساسیت های عمومی که نسبت به مهاجرت اتباع است اصلا امکان ورود به این بحث وجود ندارد. یعنی برای این منظور ابتدا باید حساسیت های عمومی را کاهش بدهیم و به جامعه اطمینان بدهیم که اتباع خارجی مجاز فرصت محورند و می توانند به جامعه ما در عرصه های مختلف فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی و حتی امنیتی کمک کنند تا بعداً شاید به تدریج بتوانیم وارد موضوع اعطای تابعیت شویم.
برگردیم به طرح «تشکیل سازمان ملی اقامت مهاجران». به باور بعضی کارشناسان، این طرح به مسئله مهاجرت نگاه یا رویکرد تهدید محور دارد، ارزیابی تان در این زمینه چیست؟
ببینید؛ گاهی یک کشور با مهاجرت ۱۵-۱۰ هزار نفری اتباع خارجی مواجه است که برنامه ریزی برای مدیریت آن ها چندان سخت نیست اما ایران حداقل با ۷ - ۶ میلیون مهاجرخارجی که بیش از ۹۰ دصدشان اتباع کشور افغانستان هستند روبرو است که همین موضوع، کار برنامه ریزی و مدیریت آن ها را با مشکل مواجه می کند و خود به خود نگاه یا برنامه ریزی برای آن ها فقط نمی تواند فرصت محور باشد. با این وجود بسیاری از بندهای طرح یاد شده فرصت محور است اما به دلیل انبوه مهاجران، موقعیت ژئوپلیتیک ایران و همچنین به این خاطر که ما در منطقهای امن و باثبات (منطقه سبز) قرار نداریم نیز رویکرد تهدید محور هم دارد. چون به هرحال اتباع خارجی در کشور باید ساماندهی شوند.
رویکرد تهدید محور را بیشتر در چه بخش یا بندهای از طرح «تشکیل سازمان ملی اقامت مهاجران» می بینیم؟
به هرحال ما باید تکلیف خود را نسبت به اتباع خارجی غیر مجاز در کشور روشن کنیم. چون الان خود اتباع خارجی مجاز که سالیان زیادی در ایران زندگی می کنند و خلاف قوانین ما عمل نکرده اند نیز نارحت هستند به دلیل این که ما نتوانستیم بین مهاجران مجاز و غیرمجاز تفاوت ایجاد کنیم در نتیجه آن ها هم از این وضعیت ضربه می خورند و حقوقشان پایمال می شود. از این رو رویکرد تهدید محور، برای مهاجران اتباع مجاز هم خوب است چون شرایط برای آن ها بهتر می شود. ضمن این که تا زمانی که نتوانیم بین اتباع مجاز و غیر مجاز تفاوت ایجاد کنیم قطعاً نخواهیم توانست از فرصت های این طرح استفاده کنیم.
بعضی کارشناسان از جمله دکتر محمدرضا زهرایی، عضو کارگروه مسائل اجتماعی مرکز تحقیقات اسلامی مجلس، بیشتر از سیاست ادغام مهاجران دفاع می کنند و نگاه مثبتی به سیاست بازگرداندن آن ها ندارند و معتقدند این سیاست علیه مولفههای قدرت است، ورشکستگی جمعیتی در آینده را نادیده میگیرد، در جذب سرمایه گذاری خارجی و توسعه اقتصادی اختلال ایجاد کرده و تصویر منفی از جمهوری اسلامی و مخل دیپلماسی عمومی ارائه می کند. به نظر شما بین دو سیاست یاد شده اجرای کدام یک به نفع کشور خواهد بود؟
واقعیت این است که یکسری مشاغل در کشور وابسته به مهاجران است که متولیان حوزه کار باید میزان مورد نیاز اشتغال در چنین مشاغلی را مشخص کنند. یا در حوزه های فرهنگی و سرمایه گذاری به مهاجران نیاز داریم. بنابراین قطعا فرصت های زیادی در جذب مهاجران است اما با توجه به وضعیت کشور و نوع حضور مهاجران در ایران تا زمانی که این ساماندهی صورت نگیرد و بین افراد مجاز و غیر مجاز تفاوت ایجاد نشود حتی از فرصت های این پدیده هم نمی توانیم بدرستی استفاده کنیم. یعنی فرصت ها در زیر سایه تهدیدها پنهان می ماند. بنابراین ابتدا باید تهدیدها از بین برود تا از فرصت های آن به خوبی استفاده کنیم.
طرح تشکیل سازمان ملی اقامت در صورت تصویب نهایی از سوی مجلس و شورای نگهبان در مرحله اجرا با چه چالش های عمده ای می شود؟
برای پاسخ به این پرسش ابتدا باید به این نکته اشاره کنم که نخستیم موج مهاجرت به ایران سال ۱۳۵۸ و پس از انقلاب آغاز شد، زمانی که گروههایی از عراق به کشور ما آمدند. پس از آن، مهاجرت از افغانستان نیز شروع شد. این مهاجرتها در سه تا چهار موج اتفاق افتاد که علت آن مسائل داخلی یا خارجی این کشورها بود. از سوی دیگر ما هم در اوایل انقلاب درگیر مسائل حیاتی مثل جنگ تحمیلی، مبارزه با گروهای معاند مثل فرقان و سازمان منافقین و... بودیم؛ بنابراین تمرکز و فرصت لازم را برای مدیریت مهاجرت اتباع خارجی نداشتیم. در واقع برای مدیریت اتباع، یک تاخیر ۱۰ ساله داشتیم که این موضوع خود تاثیر گذار بوده و موجب شده که نگاه های تهدید محور در این حوزه تقویت شود و ورود کند. البته طبیعی هم هست. به هرحال یکی از چالش های این طرح، رویکرد تهدید محورش به مسئله مهاجرت است که ریشه در شرایط یاد شده، موقعیت ژئوپلیتیک ایران و بی ثباتی و نا امنی منطقه دارد.
چالش دیگر مربوط به نبود هماهنگی کافی بین دستگاه ها و نهادهای ذی ربط می شود. یعنی وقتی پس از ۴۰ سال می خواهیم یک مدیریت منسجم در حوزه مهاجرت اتباع خارجی داشته باشیم قطعا در ابتدا با یکسری مشکلات و تخلفاتی مواجه می شویم. مثلا با طرح «تشکیل سازمان ملی اقامت مهاجران»ارائه تمام امکانات به اتباع وابسته به شناسه هویت شان می شود چون این موضوع موجب کنترل و مدیریت بهترشان خواهد شد. خب در همین زمینه در گذشته ۱۸-۱۷ کارت یا اوراق شناسایی برای مهاجران از سوی دستگاه های مختلف مسئول صادر شده بود اما باز هم رصد آن ها چندان ممکن نبود، ولی الان همه این کارت ها با استفاده از بستر الکترونیک در یک کارت تجمیع شده است در حالیکه حوزه های مختلفی برای رصد حضور اتباع در کشور داریم و ممکن است به خاطر نبود هماهنگی کافی بین دستگاه ها تخلفاتی رخ دهد.
از سوی دیگر در ابتدای اجرای این طرح شاید نظارت بر اتباع به خوبی انجام نگیرد. یعنی ما برای این که بین اتباع مجاز و غیر مجاز تفاوت قائل شویم باید بر آن ها نظارت دقیق و کافی داشته باشیم تا بتوانیم حضور آن ها را در تمام عرصه ها اعم از اشتغال، آموزش، اسکان، سرمایه گذاری مدیریت کنیم که برای این منظور باید بتوانیم تمام سامانه ها را به هم متصل و یک شفافیتی در این زمینه ایجاد کنیم به همین خاطر تا وقوع چنین اتفاقی شاید کار نظارت در ابتدا به خوبی انجام نگیرد.
چالش دیگر هم این است که شاید بعضی از اتباع ایرانی مثل کارفرمایان برخی از قوانین مربوط به حوزه اتباع را رعایت نکنند و اتباع غیر مجاز را به کار بگیرند که این چالش هم به مرور زمان و با سامانه هایی که ایجاد می کنیم و امکاناتی که به کارفرمایان می دهیم قابل رفع است. مثلا کارفرمایی در تهران یا کرج تقاضای ۱۰ نیروی کار تبعه خارجی می کند و ما هم از طریق سامانه آن ها را به یکدیگر متصل می کنیم
وحرف آخرتان؟
ما چاره ای جز اجرای این طرح نداریم. حتی چالش های آنرا باید بپذیریم و این برنامه را جلو ببریم. ضمن این که دوستانی که معتقدند این طرح قابلیت اجرایی ندارد اولا راهکار جایگزین ندارند. یعنی راهکار جایگزینی وجود ندارد چون دنیا به این سمت رفته اما راهکار جایگزینی پیدا نکرده است. بنابراین چاره ای جز انجام این پروژه نداریم.
دوم این کهسیاست اخراج مهاجران اتباع خارجی جواب نمی دهد. به طوری که از ابتدای انقلاب تا کنون شاید چند میلیون نفر را اخراج کردیم اما بسیاری از آن ها دوباره برگشتند چون ما تفاوتی بین اتباع مجاز و غیرمجاز قائل نشدیم اما اگر این تفاوت را قائل شویم و شرایط را برای زندگی در ایران برای اتباع غیر مجاز سخت کنیم شاید حضور آن ها صفر نشود اما خیلی کم می شود. ضمن این که اشتیاق آن ها برای این که وارد سیستم قاونی کشورمان شوند خیلی بیشتر می شود.
نظر شما